The Policy Corner

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Integrazione e interdipendenza, come mai non si alimentano più a vicenda

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Edoardo Marra

Uno sguardo all’indebolimento della governance globale

Il dibattito internazionale sulla globalizzazione ha cambiato completamente direzione dall’inizio del 21 ° secolo. Nemmeno venti anni fa la questione era come a domare la globalizzazione, oggi nell’attuale (dis)ordine geopolitico, la preoccupazione si è spostata su come ristabilire un efficace quadro di cooperazione globale.

La globalizzazione, sebbene non sia mai stata ben definita, è spesso collegata a un fenomeno positivo, ma oscillante, di rafforzamento dell’interdipendenza economica. In questo senso, la globalizzazione si struttura attraverso i collegamenti tra i mercati, l’aumento degli scambi di beni e servizi e la mobilità dei capitali. Nelle ondate alternate della globalizzazione, è cruciale valutare in che modo l’integrazione – la governance globale – si riconfiguri. L’integrazione globale rappresenta l’aspetto amministrativo della globalizzazione: è la capacità degli Stati di cooperare, di adottare e riconoscere regole che definiscono l’interdipendenza e di superare le crisi che da essa derivano. Una maggiore integrazione, infatti, non è una reazione lineare a una maggiore interdipendenza. L’ultimo secolo ha mostrato come l’integrazione globale possa influenzare positivamente l’interdipendenza e come, al contrario, possa rimanere impotente di fronte al cambiamento. Ciò avviene perché, come verrà osservato in questo articolo, la governance non è endogena al processo di globalizzazione, ma deve riadattarsi per fornire stabilità.

Al crepuscolo della Seconda guerra mondiale, un gruppo di delegati di 44 nazioni si riunì a Bretton Woods, nel New Hampshire, per la Conferenza monetaria e finanziaria delle Nazioni Unite. L’incontro aveva uno scopo preciso: ridefinire il sistema internazionale affinché potesse resistere alle crisi sistemiche e consentire la ricostruzione del dopoguerra. Ciò che la Conferenza di Bretton Woods finì per produrre il 22 luglio 1944 fu, a tutti gli effetti, un nuovo regime globale, basato su quattro punti cardinali.

In primo luogo, un nuovo regime di cambio valutario, il Gold Exchange Standard, in cui i Paesi potevano convertire la propria valuta nazionale a un tasso di cambio fisso con il dollaro statunitense, che a sua volta restava ancorato alle riserve auree al tasso di 35 dollari l’oncia. Per garantire la stabilità del nuovo sistema dei cambi e assistere i Paesi con disavanzi della bilancia dei pagamenti, venne creata una nuova organizzazione, il Fondo Monetario Internazionale. Mentre l’FMI fu istituito per affrontare questioni di politica monetaria di breve periodo, al Gruppo della Banca Mondiale – e in particolare alla Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo (IBRD) – fu affidato il compito di fornire assistenza economica alle nazioni per la ricostruzione postbellica. Infine, fu concepita un’istituzione per promuovere la liberalizzazione del commercio, l’ITO. Sebbene non abbia mai visto la luce, uno dei suoi accordi fondativi, l’Accordo generale sulle tariffe e il commercio (GATT), fu firmato nel 1947 e divenne l’organizzazione di fatto per le regole del commercio e la promozione della liberalizzazione.

In questo contesto istituzionale prende forma un nuovo periodo di apertura commerciale. Questo Primo Ordine Economico, caratterizzato dal consenso e da una crescente integrazione, durerà per i successivi 20/25 anni, prima di aprire la strada a una nuova crisi internazionale. Questa fase del processo di globalizzazione presenta diverse caratteristiche che hanno reso possibile la costituzione di un “circolo virtuoso”, in cui interdipendenza economica e integrazione globale si sono influenzate positivamente a vicenda. La virtuosità del periodo deriva direttamente da fattori che hanno determinato tre equilibri distinti: il campo della sicurezza, in cui la divisione bipolare tra Stati Uniti e URSS era inequivocabile; l’egemonia economica degli Stati Uniti e la centralità del dollaro statunitense; l’equilibrio macroeconomico, basato sul disavanzo della bilancia dei pagamenti degli Stati Uniti.

Questi tre livelli costituiscono la ragione per cui interdipendenza economica e integrazione hanno potuto crescere insieme. Tuttavia, un ingrediente implicito ha reso possibile questo effetto cumulativo: la centralità di un solo attore, gli Stati Uniti, e il ruolo subordinato dei suoi alleati.

Il contesto della Guerra Fredda ha reso possibile agli Stati Uniti sovrapporre la copertura militare dei propri alleati, in particolare in Europa, per scongiurare potenziali conflitti economici.

Ne è derivato un aumento del consenso intorno alle istituzioni di Bretton Woods e della cooperazione politica tra le potenze mondiali. Se la sicurezza giustificava l’aumento dell’integrazione internazionale, quest’ultima creava a sua volta un ambiente ancora più favorevole all’interdipendenza economica. Con le preoccupazioni di sicurezza predominanti sull’economia, tutti i principali alleati avrebbero beneficiato dal rafforzamento delle relazioni commerciali con l’egemone. Minacciate da un potenziale conflitto, l’Europa e il Giappone (i due principali attori economici dopo gli Stati Uniti) compresero che entrare in accordi di liberalizzazione commerciale avrebbe sia favorito l’integrazione globale attraverso il sistema di Bretton Woods, sia garantito la pace, poiché il costo del conflitto risultava in ultima analisi più elevato.

Il libero scambio era visto come una situazione vantaggiosa per tutti: interconnettendo le proprie economie, i Paesi potevano ottenere benefici economici, assicurarsi la protezione dell’egemone e cooperare in un ambiente multilaterale affidabile. A questa considerazione si deve aggiungere l’equilibrio macroeconomico. Gli Stati Uniti potevano permettersi di avere un disavanzo della bilancia dei pagamenti con il resto del mondo. Ciò è fondamentale per comprendere perché interdipendenza economica e integrazione abbiano potuto verificarsi simultaneamente. Il disavanzo commerciale statunitense era bilanciato dal surplus dei suoi alleati – l’Europa – creando un gioco a somma zero. La domanda era sufficientemente elevata da generare un circolo virtuoso tra i Paesi industrializzati: il deficit degli Stati Uniti creava liquidità, stimolando la domanda; dall’altro lato, l’export faceva crescere l’Europa (e il Giappone) e contribuiva alla domanda, generando così ulteriore commercio e crescita.

L’interdipendenza economica era quindi giustificata dalla sicurezza, ma sostenuta dalla domanda, in particolare dalla domanda statunitense. Man mano che Europa e Stati Uniti riducevano le barriere commerciali e interconnettevano le loro economie, le istituzioni di Bretton Woods acquisivano consenso e fungevano da organismi di governance globale, alimentando nuovamente la liberalizzazione degli scambi. Questo effetto cumulativo rese possibile per l’Europa, e per la CEE alla fine degli anni Sessanta, acquisire una posizione solida sia sul piano della governance sia su quello economico.

Il circolo virtuoso giunse infine al termine a metà degli anni Settanta e prese avvio una nuova fase della globalizzazione. La virtuosità del periodo di Bretton Woods fino agli anni Settanta rese possibile alla CEE colmare il divario tecnologico con gli Stati Uniti. La riallocazione delle risorse verso i settori commerciabili alimentò la crescita europea e ne trasformò la struttura economica. Fu, a tutti gli effetti, la terza rivoluzione industriale.

Il cambiamento di regime fu una conseguenza diretta della rottura dei precedenti tre equilibri. La fine della Guerra fredda ridusse la dimensione della minaccia alla sicurezza che in precedenza aveva contribuito a trainare il processo di integrazione. La bipolarità della distribuzione del potere economico tra Stati Uniti e CEE modificò l’equilibrio macroeconomico. La fine del Gold Exchange Standard aprì la strada a una nuova risoluzione del trilemma inconciliabile. Il passaggio a un sistema di cambi flessibili e il processo di privatizzazione – diretta conseguenza delle politiche neoliberali di Reagan e Thatcher – crearono un terreno fertile per l’aumento della mobilità dei capitali. La teoria economica neoliberale acquisì slancio e gli Stati persero potere.

Quella che possiamo definire iperglobalizzazione (anni Ottanta–2008) è una nuova e stabile ondata di globalizzazione, caratterizzata dalla fine dell’egemonia economica statunitense, dall’ascesa di attori fino ad allora marginali (la Cina e le Tigri asiatiche) e da un’espansione della crescita economica globale senza precedenti.

A partire dagli anni Ottanta, l’interdipendenza assunse una forma completamente diversa rispetto al passato. Mentre nella fase precedente la liberalizzazione degli scambi consisteva principalmente nella rimozione delle barriere commerciali tra Stati Uniti ed Europa, fino al punto in cui quest’ultima finì per raggiungere i primi, come risultato delle privatizzazioni e degli investimenti privati, l’apertura commerciale si basava ora sulle catene globali del valore. Le differenze nelle dotazioni tra Paesi ad alta intensità di capitale e tecnologicamente avanzati e Paesi in via di sviluppo ad alta intensità di lavoro alimentarono l’aumento del commercio di beni intermedi, sostenendo la crescita dell’Asia-Pacifico. Se la crescita economica dell’era di Bretton Woods era trainata dalla domanda, il boom degli anni Ottanta fu sostenuto dall’offerta. La delocalizzazione delle fasi di assemblaggio e manifattura nelle fabbriche asiatiche incrementò la produzione e le coinvolse nelle dinamiche del commercio globale.

Nonostante un impressionante aumento dell’interdipendenza, dovuto al fatto che i Paesi in via di sviluppo, principalmente la Cina, producevano ed esportavano beni intermedi e a bassa tecnologia, l’integrazione non ha seguito lo stesso andamento del passato. I limiti dell’epoca precedente divennero evidenti: il meccanismo di Bretton Woods era un prodotto del suo tempo e diversi fallimenti – in particolare quelli del FMI e delle sue politiche neoliberali applicate in modo standardizzato – hanno eroso il consenso sull’intero sistema di governance. Apparve chiaro che il sistema di Bretton Woods non potesse continuare a funzionare in un’economia tripolare che stava emergendo rapidamente.

Allo stesso tempo, vide la luce un’altra istituzione multilaterale, l’Organizzazione Mondiale del Commercio, fondata sul GATT riveduto del 1994. Grazie a una maggiore sensibilità verso i Paesi in via di sviluppo, l’OMC ottenne un ampio sostegno. Osservando questo nuovo quadro, si sarebbe potuto erroneamente ritenere che l’integrazione sarebbe tornata a convergere con l’interdipendenza; tuttavia, l’esito si rivelò opposto.

Il sistema dell’OMC fu effettivamente efficace nel promuovere un’ulteriore liberalizzazione degli scambi, ma dall’altro lato non ebbe successo nel conseguire una maggiore integrazione globale. Due forze contribuirono a questo risultato. In primo luogo, la riluttanza di Stati Uniti e Unione europea a condividere la governance con le economie emergenti, tra cui Cina e India. Il Doha Development Round (2001) non riuscì a superare le divergenze tra Paesi sviluppati e Paesi in via di sviluppo. Il peso economico dei nuovi arrivati non venne riconosciuto e le richieste furono talmente stringenti che l’intero ciclo negoziale si concluse con un fallimento. In secondo luogo, per sua stessa natura, il meccanismo di risoluzione delle controversie dell’OMC tendeva a limitare l’intervento dei governi, affidando la risoluzione delle dispute a esperti legali piuttosto che agli Stati stessi. L’affrontare i conflitti commerciali caso per caso non incideva sull’integrazione globale, ma certamente facilitava l’apertura degli scambi.

Con capitali e beni che raggiungevano livelli massimi di libertà di movimento, senza essere effettivamente governati a livello multilaterale, l’incertezza si diffuse attraverso la ormai arrugginita macchina neoliberale, rendendo solo una questione di quando e come il sistema nel suo complesso sarebbe collassato. La crisi finanziaria globale fu la dimostrazione emblematica di un sistema di gestione del rischio insoddisfacente; una conseguenza diretta di una governance internazionale non adatta a gestire un livello così elevato di interdipendenza economica, originato dalle catene globali del valore, dalla diffusione delle ICT e dal miglioramento della mobilità dei capitali.

La successiva fase di slowbalization, caratterizzata dal ricorso al protezionismo e dalla rottura definitiva del consenso sulle istituzioni di Bretton Woods, dimostra che un sistema di governance debole, non tanto incapace quanto piuttosto non disposto a riconoscere il cambiamento, poteva durare solo finché egemonie e attori marginali non fossero rimasti più diversi che uguali sul piano economico.

Il cambiamento di secolo è stato plasmato dall’ascesa della Cina e dal suo successivo mutamento strutturale. Quando Stati Uniti ed Europa hanno avviato i primi rapporti con Pechino negli anni Novanta, hanno trovato un terreno fertile per stimolare la crescita economica, trasferendo in Cina la produzione di beni intermedi, senza dover necessariamente cooperare sul piano politico. Il risultato è stato l’aumento delle relazioni commerciali discusso in precedenza e la rapida crescita dell’economia cinese. Già nel 2015, la Cina deteneva la quota più ampia del PIL mondiale.
La rapida ascesa della Cina ha messo in discussione la distribuzione economica bipolare, soprattutto nella misura in cui Pechino ha contestato sempre più l’egemonia occidentale in mercati cruciali. Parallelamente alla crescita economica, la Cina ha costantemente rivisto la propria politica industriale, trasformandosi da economia ad alta intensità di lavoro a contendente alla leadership nei settori automobilistico, della difesa, dello spazio e militare.

La minaccia è stata percepita da Washington e Bruxelles, seppur con tempistiche differenti. L’amministrazione Trump 1 (2016–2020) ha segnato l’inizio della guerra commerciale con Pechino e, piuttosto che ricorrere agli strumenti della governance internazionale che gli stessi Stati Uniti avevano creato, ha preferito smantellarli una volta per tutte.

Mentre la distribuzione del potere economico si è polarizzata attorno a tre nuclei ben definiti, l’integrazione è stata in definitiva boicottata.

Tuttavia, le turbolenze del periodo di slowbalization richiamano quanto già accaduto a metà degli anni Settanta, più che configurarsi come un fenomeno completamente nuovo. Il ricorso al protezionismo e l’abbandono del quadro di riferimento condiviso si verificarono in modo analogo nel 1971, quando gli Stati Uniti abbandonarono il Gold Exchange Standard, pilastro dell’equilibrio macroeconomico dell’era di Bretton Woods. Esiste tuttavia una differenza cruciale. La fase successiva fu caratterizzata da una visione unilaterale della crescita economica, nonostante la distribuzione bipolare del potere economico. Il neoliberismo venne incorporato nel sistema sia dagli Stati Uniti sia dall’Europa (in particolare dal Regno Unito) e presentato agli attori marginali come l’unico metodo funzionante. Sebbene si possa sostenere che il quadro di governance globale fosse in linea di principio pensato come asimmetrico – centrato sull’egemonia statunitense – esso continuò a funzionare, pur senza migliorarsi, e a stimolare la crescita attraverso l’interdipendenza anche quando la distribuzione economica perse la sua dimensione unitaria. In un certo senso, l’asimmetria di potere continuò a manifestarsi, dividendo l’Occidente neoliberale dagli inseguitori.

Ciò che è cambiato con l’ascesa dei Paesi dell’Asia-Pacifico, e della Cina in particolare, nella formazione di un’economia tripolare, è stata la presenza ingombrante di una seconda ideologia. Un diverso percorso di crescita economica – fondato su economie pianificate e intervento statale – ha messo in discussione la narrazione del Nord globale. L’emergere dei Paesi emergenti ha portato alla luce le falle del quadro di governance globale che, in assenza di riforme capaci di ridimensionare il peso politico degli attori coinvolti, è stato progressivamente indebolito. Ne è prova il desiderio del Sud globale di immaginare modelli di governance alternativi, basati sulla regionalizzazione piuttosto che sulla globalizzazione e sul friend-shoring. L’insorgenza di un terzo polo economico è apparsa indebolire la cooperazione multilaterale, ma in realtà è stato ciò che l’ascesa ha portato con sé.

La coesistenza di due diverse narrazioni economiche e la diffidenza reciproca dell’una nei confronti dell’altra (e viceversa) hanno scosso il fragile equilibrio di fiducia e/o dipendenza che si era creato tra i Paesi del G7 e il resto del mondo. La Cina ha minacciato la leadership dell’Occidente nei campi economico, della difesa e ideologico, presentandosi come guida di un nuovo schema globale. In effetti, ciò che la slowbalization ha mostrato è il desiderio della Cina di creare un nuovo ordine asimmetrico, con Pechino come fulcro centrale e una serie di “capillari” indebitati; esattamente come Bretton Woods fece per Washington.

Questo non significa necessariamente che l’ordine mondiale si svilupperà nella direzione di Pechino. La Cina non dispone del margine di manovra che gli Stati Uniti avevano nel 1944. Al contrario, lo scenario che ne deriva è di natura nazionalistica, alimentato dalla diffidenza. Gli Stati preferiscono rafforzare i legami economici con i propri vicini, privilegiando il friend-shoring rispetto all’offshoring. Ciò ha condotto alla formazione di una pluralità di blocchi cooperativi regionali, piuttosto che al ricorso a un ordine globale centrale. Questa spinta al nazionalismo ha contribuito a danneggiare coalizioni multilaterali stabili, in particolare il blocco del G7.

Come sta venendo confermato dall’assertiva amministrazione Trump 2 e dagli appelli alla resilienza e al riarmo della Commissione europea, la deglobalizzazione non è un capitolo chiuso, ma potrebbe essere entrata nella sua ora più oscura.

Bibliografia