Il 4 marzo 2026 la Commissione Europea ha pubblicato l’Industrial Accelerator Act (IAA), una proposta legislativa che mira a portare la quota manifatturiera dell’UE dal 14,3% al 20% del PIL entro il 2035. Credito agevolato, permessi accelerati, requisiti “Made in EU” negli appalti pubblici: gli strumenti sono quelli di una politica industriale (PI) attiva e selettiva, una categoria di interventi a lungo guardata con sospetto nel vecchio continente.

L’atteso Acceleratore merita una rubrica apposita per poter parlare delle sue caratteristiche e delle divergenze degli Stati Membri rispetto ad esso. Per valutarlo al meglio però abbiamo deciso di affrontarlo solo al culmine di un viaggio nella Politica Industriale, e negli elementi che l’IAA sembra riprendere dai competitor globali, seppur in differenti circostanze. Per questo motivo questo primo articolo fornirà un background teorico ed empirico alla politica industriale, osservando uno dei casi più documentati, discussi e, con le dovute cautele, positivamente valutati della letteratura accademica: la Heavy and Chemical Industries (HCI) drive della Corea del Sud.

Il presente e i successivi capitoli iniziali di questa analisi si incentreranno quindi sulle Tigri Asiatiche: così vengono definite le economie nazionali di Taiwan, Singapore, Hong Kong e Corea del Sud, in seguito al miracolo economico che le ha portate, nell’arco di una generazione, dall’essere Paesi prevalentemente agricoli, a potenze industriali. Sono indubbiamente il caso più manifesto di trasformazione economica, ma le ragioni di tale successo sono discusse. La crescita è da attribuire all’utilizzo efficace della politica industriale o, al contrario, quest’ultima è stata addirittura controproducente?

Avviata nel 1973 dal governo di Park Chung-hee, la HCI drive è uno dei programmi di politica industriale più studiati del Novecento. Di seguito ne esaminiamo l’evidenza empirica disponibile: risultati, limiti e lezioni. L’analisi della HCI è un primo spunto per osservare la PI in azione, per assaporarne ora i suoi capisaldi e un domani le sue complicazioni, soprattutto nel caso europeo.

Politica Industriale: cosa e perché

Prima di entrare nel merito del caso coreano, vale la pena fissare qualche concetto.

Tra le misure di intervento a disposizione dei governi, le manovre di politica industriale sono tra le più discusse dagli economisti. I dibattiti accademici sull’efficacia della PI non sembrano però frenare gli Stati dal farne un vasto utilizzo. Nonostante le ampie discussioni al riguardo, la politica industriale è raramente definita, e per questo ci serviremo della definizione di uno dei padri della nuova politica industriale, Dani Rodrik, che definisce la PI come l’insieme delle politiche governative volte a trasformare la struttura dell’attività economica per perseguire un obiettivo sociale (Juhasz, Lane e Rodrik 2023).
Comprende certamente dazi (parola d’ordine della politica commerciale degli ultimi 10 anni) e sussidi, ma anche credito agevolato, investimenti pubblici in ricerca, agglomerazione, regimi fiscali differenziati. Ciò che accomuna questi strumenti è la selettività: lo Stato sceglie quali settori favorire, e questa scelta si giustifica solo in presenza di un fallimento di mercato che il settore privato da solo non può correggere.

Gli strumenti della politica industriale

Il primo tipo di fallimento rilevante è quello delle esternalità positive. Quando un’impresa investe in nuovi processi produttivi, parte dei benefici (conoscenza, competenze, standard tecnici) si diffonde inevitabilmente ad altre imprese.
Il mercato produce quindi meno innovazione di quanta ne sarebbe socialmente ottimale. Questo knowledge leak però, disincentiva la prima impresa entrante, che si troverebbe a trasferire conoscenza a chi si muove “da seconda”. Ma senza una prima entrante, non esiste un mercato…
Questa logica quindi giustifica il sussidio alla ricerca, ma anche il credito agevolato a settori con alto potenziale di learning-by-doing: industrie dove imparare a produrre meglio ha effetti che travalicano i confini dell’impresa.

Il secondo fallimento riguarda il coordinamento. Alcune industrie sono redditizie solo se attorno a loro esiste un ecosistema: fornitori, infrastrutture adeguate, industrie a valle che assorbono e alimentano la produzione. Nessun attore privato ha incentivo a muoversi per primo se gli altri non si muovono simultaneamente. Lo Stato può sbloccare questi equilibri intervenendo in modo mirato, assumendosi il rischio della prima mossa.

Entrambe le logiche hanno però un corollario scomodo: l’intervento funziona solo se è temporaneo, calibrato e orientato a creare condizioni di mercato; non a perpetuare industrie inefficienti. È esattamente su questo discrimine che si misurano i casi di successo e quelli di fallimento della politica industriale. E’ anche questa la forte assunzione con cui Rodrik e i sostenitori della PI valutano la ratio dietro alla mano governativa: l’efficacia di un governo risiede nella sua capacità di “abbandonare i perdenti” piuttosto che di “scegliere i vincenti”.
Ed è lo stesso metro con cui vale la pena leggere la HCI coreana.

Demilitarizzazione e (vecchie) nuove paure: come la minaccia militare ha indotto Seoul a trasformarsi

25 luglio 1969, Richard Nixon in scalo sull’isola di Guam (territorio non incorporato statunitense, Isole Marianne) per fare rifornimento, enunciò la sua dottrina salva-faccia per abbandonare il Vietnam con una fierezza tutta a stelle e strisce. La prospettiva di demilitarizzazione statunitense nella penisola coreana in seguito all’annuncio di Vietnamizzazione creò a Seoul un impellente bisogno di armarsi per fronteggiare la crescente minaccia della DPKR, meglio organizzata militarmente. La trasformazione industriale che seguì non fu quindi solo una scelta di sviluppo economico. Fu prima di tutto una necessità strategica.

E’ interessante osservare, ai fini della nostra più lunga e prossima analisi sull’industria europea, come la storia si ripeta. Sebbene l’IAA sia stato progettato nel Berlaymont per sopperire alla perdita di competitività dell’industria del vecchio continente, si colloca in un momento di estrema fragilità dell’alleanza atlantica e di una costante minaccia di “Europeizzazione” della sponda Est. Questi spunti saranno fondamentali.

Ma torniamo in Corea.
Il governo Park identificò cinque macro-settori prioritari: metallurgico, cantieristica navale, macchinari industriali, elettronica e petrolchimica. Settori pesanti, ad alta intensità di capitale e con forti legami con la produzione militare.
La scelta contrastava apertamente con le raccomandazioni internazionali dell’epoca: nel 1969 la Banca Mondiale aveva rifiutato di finanziare un progetto siderurgico coreano sostenendo che il Paese non avesse alcun vantaggio comparato nella produzione di acciaio. Esemplificativo del dissenso internazionale sulla HCI è il parere della BIRS del 1974, dove suggeriva al governo coreano di “concentrarsi sulle industrie leggere”. La HCI drive si costruì quindi contro il consenso degli esperti, ma non fu un’idea venuta dal nulla. Si ispirava, nella selezione dei settori, in larga parte al giapponese Income Doubling Plan (1950). Lo sviluppo delle industrie pesanti giapponesi infatti dimostrava che una politica mirata poteva creare economie di scala nei settori più flessibili all’implementazione tecnologica.

Nuovi prestiti KDB per settore, 1972–1981

Sul piano degli strumenti, il 1973 segnò una rottura netta con i due piani quinquennali precedenti. Fino ad allora la politica economica coreana si basava su un regime di virtual free trade, con agevolazioni fiscali non discriminatorie per le imprese esportatrici: lo Stato sosteneva l’attività di export in generale, senza scegliere vincitori. Dal 1973, con l’annuncio della HCI, si assistette ad una vera e propria transizione delle politiche, sfruttando in particolare i prestiti targetizzati. La Korea Development Bank iniziò a erogare credito a tassi preferenziali ai settori target, con aliquote fiscali marginali effettive inferiori di oltre il 30% rispetto alle industrie non-HCI. Le esenzioni doganali sugli input produttivi arrivarono fino al 100%.

E’ usanza comune associare la PI al protezionismo, anche per descrivere il miracolo asiatico. In realtà le industrie HCI non godevano di maggiore protezione sul mercato: il livello di dazi e contingentamenti per i settori target era anzi inferiore alla media.

L’impatto della HCI drive sui settori target

Valutare il successo di una politica economica è notoriamente difficile. Il problema risiede nella costruzione del controfattuale: come sarebbe andata senza intervento? Lo studio di Lane (2022) affronta il problema sfruttando la HCI come esperimento naturale, confrontando l’evoluzione delle industrie target con quella delle industrie non coinvolte nel programma, nei periodi pre-HCI (1970-1972), durante la politica (1973-1979) e dopo la sua interruzione (1979-1986).

Produzione in settori HCI vs non-HCI, 1970–1983

Nei settori HCI si osserva un aumento consistente della produzione in termini reali, che cresce a un tasso superiore rispetto ai settori non-target per tutta la durata del programma. Anche queste ultime crescono, ma ad un ritmo inferiore. Al contrario, le politiche inefficaci tendono a penalizzare i settori non sussidiati in quanto sottraggono loro risorse.

Altrettanto significativo è l’effetto sulla produttività del lavoro, misurata come valore aggiunto per lavoratore: aumenta in modo rilevante nelle industrie HCI rispetto al gruppo di controllo, mentre il prezzo degli output si riduce relativamente. Le industrie target diventano più efficienti e più competitive.

Anche nel periodo post-HCI, dopo l’assassinio di Park nel 1979 e l’avvio della liberalizzazione, i differenziali di produzione e produttività tra settori target e non-target si stabilizzano su livelli positivi. Le misure temporanee sembrano aver innescato una trasformazione strutturale permanente. Questo indicatore lo dovremmo tenere ben a mente nel corso dei capitoli: una PI sussidiaria ben indirizzata è una PI che limita il rinculo una volta terminati i sussidi.

Anche sul fronte commerciale si ottenne un netto cambio di tendenza. Pre-HCI il vantaggio comparato dei settori target era in leggero declino rispetto agli altri settori e ciò, come abbiamo detto, scoraggiava i finanziatori internazionali. Dall’avvio del programma la curva si inverte. La probabilità che un settore target raggiunga un vantaggio comparato tende progressivamente a 1 nel corso del decennio.¹

Il risultato più significativo è quello sull’integrazione globale: la quota di esportazioni coreane passò dal 13.9% del PIL nel 1970 al 35.2% nel 1980, mentre le importazioni seguirono la stessa traiettoria, dal 23.5% al 42.9%.

Export e Import in % del PNL, 1960 – 1990

Effetti indiretti: vincitori e perdenti

Chiaramente una politica così selettiva non è una sandbox, impatta in un verso o nell’altro sull’intera economia. Le catene del valore ne risentono su tutta la filiera, con intensità e direzione diversa.

Le industrie a valle, che utilizzavano quindi i prodotti delle HCI come input nei propri processi produttivi, hanno beneficiato in modo significativo. Un prezzo relativo minore per le industrie target si trasmette logicamente come un costo minore per le imprese a valle, che quindi possono produrre a costi inferiori e aumentare la propria quota di esportazioni. Il vantaggio comparato di questi settori cresce in modo visibile a partire dal 1973 e non si riduce dopo il 1979. La HCI ha quindi generato esternalità positive misurabili ben al di là dei settori direttamente sussidiati.

A monte però la medaglia mostra la sua altra faccia. Per le imprese upstream difatti l’impatto è negativo. Come abbiamo detto, le esenzioni doganali di cui godevano le industrie target permettevano loro di acquistare input produttivi dall’estero a condizioni competitive, esponendo i fornitori nazionali alla concorrenza internazionale senza offrire loro alcuna protezione. La selettività dei settori ha quindi un costo distributivo. Il caso coreano ricorda che in qualsiasi politica industriale selettiva le filiere upstream meritano attenzione esplicita. Una lezione che l’Europa sa bene e che tra CRMA e IAA deve necessariamente risolvere.

Mantenimento della competitività nel tempo

A distanza di 50 anni dalla HCI possiamo fare delle valutazioni sul lungo periodo. Il modello di Choi e Levchenko (2021), basato su dati a livello di impresa in 40 anni, ci permette di rispondere a due domande:

1. Cosa sarebbe successo in assenza di qualsiasi intervento?
   Eliminando il credito agevolato del periodo HCI, il benessere misurato in termini di produttività risulterebbe inferiore del 3.91% rispetto a quanto effettivamente accaduto. Anche assumendo che gli effetti di learning-by-doing siano stati temporanei e non permanenti, la perdita resterebbe del 2.62%.

Variazione % della produttività in assenza della HCI drive

2. I settori selezionati erano corretti?
   Choi e Levchenko costruiscono una mappa del moltiplicatore di benessere per settore, per identificare quanto avrebbe reso, in termini di produttività aggregata, un sussidio uniforme dell’1% del PNL distribuito su ciascuna industria e la confrontano con la distribuzione effettiva del credito agevolato. La correlazione positiva dimostra come Seoul abbia finanziato prevalentemente i settori con il moltiplicatore più alto.

Il governo ha scelto bene?
Welfare multiplier e credit shares per settore

Lezioni dal miracolo sul fiume Han

In questo primo capitolo abbiamo esaminato gli effetti di una politica industriale selettiva ben strutturata, ma siamo lontani dal risolvere il dibattito sull’efficacia della PI. Ciò che questo caso ci offre è piuttosto una prima evidenza empirica di metodo e condizioni affinché l’intervento governativo sia impattante e allo stesso tempo non porti al protezionismo.

Va detto che le ragioni del successo non sono separabili dal contesto, e tale contesto è molto diverso dal caso europeo. In primo luogo sul piano politico: quella di Park era a tutti gli effetti una dittatura legalizzata, un governo centrale con piena discrezionalità, senza opposizione e in grado di imporre verticalità e prevedibilità alla manovra. Ingrediente principale di una buona manovra politica è la sua capacità di resistere al fenomeno del rent-seeking. Tuttavia, per loro natura, gli interessi dei Chaebol² erano in gran parte allineati con quelli del governo, il che ha contribuito a minimizzare le distorsioni delle politiche e a facilitare il successo delle strategie di industrializzazione. Una combinazione difficilmente replicabile in un contesto democratico, impossibile in uno con ventisette governi nazionali al tavolo.

C’è poi l’aspetto dei vincoli internazionali e degli obiettivi climatici: l’IAA deve necessariamente attenersi all’impegno europeo sulla decarbonizzazione, favorire investimenti greenfield e, se vuole assicurare il mantenimento di uno spiraglio di ordine internazionale (già profanato dai suoi stessi fautori), garantire la compatibilità con il diritto commerciale internazionale sancito dall’OMC (o abbandonarlo con decisione per un nuovo ordine, ma qui si apre un’altra storia, ndr.)

Vincoli internazionali, obiettivi climatici e lobbying, squilibri interni e una velocità decisionale decisamente ridotta rispetto alla Seoul degli anni 70, ci riportano con i piedi per terra riguardo lo spazio di manovra di Bruxelles nell’imporre una strategia efficace. Eppure delle similitudini con la proposta europea si possono trovare. Innanzitutto i settori. L’acceleratore si concentrerà principalmente su tre macrogruppi: industrie energivore (industria pesante dei metalli, non metalli e della chimica), automotive e Net Zero Industries³. Il piano coreano dal canto suo si basava, eccezion fatta logicamente per le industrie NZ, sugli stessi settori (acciaio, petrolchimico, automobili, macchinari, cantieri navali e metalli non ferrosi) per via della loro rilevanza e delle loro capacità di knowledge transfer. Anche l’attenzione alle filiere ricorda le criticità affrontate da Seoul. L’IAA si collocherà in un quadro normativo che mira a un’Europa più resiliente, in particolar modo per materie critiche e risorse prime. A tal proposito l’HCI ci ricorda il costo distributivo sulle filiere.

L’HCI quindi non può e non deve essere da esempio, ma può fornirci un primo metro di paragone.

Note

1. L’indice di Balassa, o indice RCA (Revealed Comparative Advantage), evidenzia la presenza di specializzazione commerciale di un paese su un determinato prodotto. E’ il rapporto tra la quota delle esportazioni di un certo prodotto sul totale delle esportazioni di un paese e la quota delle esportazioni mondiali di quello stesso prodotto sul totale delle esportazioni mondiali. Un indice superiore a 1 denota quindi un vantaggio comparato del paese nell’esportazione di un determinato prodotto. ↩︎
2. I chaebol, dal coreano 재벌 (jae-bol), sono i grandi conglomerati industriali ed aziendali coreani. Caretterizzati da una conduzione familiare e dal forte peso politico, i chaebol sono stati al centro della HCI drive e in generale del cambio di rotta sud coreano. Oggi tra i cheaboli principali del paese annoveriamo i Big Four: Samsung Group, SK Group, Hyundai Motor Group e LG Corp. ↩︎
3. Per un elenco completo sulle industrie net zero si rimanda a Regulation (EU) 2024/1735 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2024 on establishing a framework of measures for strengthening Europe’s net-zero technology manufacturing ecosystem (Net Zero Industry Act). Official Journal of the European Union, L 2024/1735. ↩︎

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